一文看透中国财税3000年

对任何人类共同体，财政制度是政治、经济的重要组成部分。政权的崩溃，都伴随着国库空虚，统治者无法有效调集和支配社会资源，并将其转化为社会稳定的力量。

本文简单回顾从西周到清末，中国财税制度的演变发展，从财政收入、财政支出和管理思想方法三个维度来讲。希望有助于大家理解古代中国的王朝更替及社会变迁背后的财税原因。

01

财政收入

农业是中国历朝历代立国之本，财政收入始终坚持“农业税为主，商业税为辅”的原则。

农业税

人口和土地是古代中国经济最重要的生产要素，同时也是税赋征收对象和计算基础，经历了两个大转变。

征收形式，从徭役向实物和货币过渡。其本质，是劳动者从向国家贡献劳动时间，转变为贡献劳动产品。计算基础，从人口转变为土地。

春秋晚期，农业生产从“井田制”变为“授田制”，是分水岭。此前，各诸侯国城邑中的国人为领主提供军事服务，生活在城邑周边土地上的野人为领主耕种公田，二者都需要为公共工程提供劳役。税赋以劳动时间的形成存在。

此后1500多年里，都是徭役和实物/货币税并行，直至北宋。

西汉初期，农业税主要来源是人头税，而非按土地面积计算的农产品。其中，算赋是对成年男女每年征收，口赋是对少年男女征收。成年男子还有兵役、力役。徭役过度征发，有时是王朝覆灭的直接原因，如秦、隋两朝，都是经二世而亡。

唐初、中期的税收是租庸调。租是田赋，庸是纺织品，调是力役，但可以选择将力役折算为布匹或货币上缴。唐朝延续了西魏宇文泰创立的府兵制，普通农民不需要服兵役戍边。

到北宋时期，政府不再普遍征发力役和兵役。明中期实施“一条鞭法”，将力役与田租合并为一，折算为白银缴给政府，政府自己出钱雇役。徭役从此退出财政税收的舞台。清代的地丁合一税继承了明的税收制度。

财政收入以实物还是货币为主，分不同时期。一般战乱时期和王朝初期，以实物为主。到王朝中后期，社会长期稳定使得商品经济长足发展，税收多以货币征收。明清两代，白银通过贸易顺差流入，政府税收以白银计价，中国银本位货币制度形成。

当税赋以货币形式征收，农民必须卖出农副产品，或粗加工品，或自己的劳力，才能完成纳税义务，在粮食歉收的年份还有可能借高利贷。政府用货币采购物资，商人在其中就有利可图，甚至创造出投机空间，导致政府和百姓都贫困化，而财富转移到少数商贾豪强手中。

中国古代正统的经济思想，始终提倡“重农抑商”，因为以农业为基础的经济结构，天然与商品经济存在矛盾。

税收的计算基础，从“税人”转变为“税地”。分界线是公元780年，唐德宗时期实施“两税法”。

先税人，后有税地，因为人口统计难度和成本低。今天我们熟悉的户籍制度，早在春秋晚期通过各诸侯国的“编户齐民”已经建立起来。而对土地的控制、丈量和管理，在实际操作中难度和成本都高。

王朝中后期，一般都会出现贫富分化，土地兼并问题。农民失去土地后，就失去了收入来源，却仍要承受人头税，自然会选择成为大地主和豪强的奴婢或部曲。依附于大地主和豪强的农民从户籍册中消失，国家的纳税人口和土地同时减少。

“两税法”实施以前，就有“履亩而税”的尝试，目的是将税收负担落实在有能力的人身上，缓解贫富分化，增加社会公平。对田赋的计算基础，反复在按人丁和按亩征收之间徘徊。

公元30年，东汉光武帝建武六年，田租实行“以亩定税”。田租计算，按照农户拥有的耕地亩数，乘以若干年的每亩平均收获量，再乘以税率。曹魏时期实施了按亩定额的制度，因为战乱造成人口流动，户籍资料不完整也不可靠，按户征收失去前提条件。同时期的孙吴政权，在南方也部分实施了按亩征收田赋的做法。

唐实行“两税法”，也因为安史之乱导致人口损耗、流动皆巨大，“税人”在现实中无法执行。两税法取消了“租庸调”和其它杂税，按户等纳钱（按贫富分为三等九级，类似于资产税），按田亩纳粟米。在夏、秋两季缴税，故称“两税法”。它奠定了从“税人”到“税地”的转变基础，民众与君主的关系，由人身依附变为简单的财政关系，从这个意义上说，中国真正走出了城邦时代。两税法一直沿用到清末。

随着北宋以后中央集权加强，官僚系统扩充，土地丈量和管理实现。宋代有统计记录土地产权的“鱼鳞册”，作为征收田赋的凭据。到明代，分别用“鱼鳞册”、“黄册”管理土地和人口，并作为计税、征税的依据。十年更新一次，一直沿用到清和民国。可以说，明清两代集权达到中国历史上的顶峰，源于中央政府对人口和土地的有效控制。

明朝的鱼鳞册

多说一句，如今全国的人口普查是10年一次。国土调查从新中国成立到今天，一共进行了3次。国家的经济结构，制造业和服务业远超农业，因而人口是最重要的生产要素。存续了几千年，为中华文明提供经济基础的农业税，2006年正式废除。

商业税

农业税是共同体的正税，稳定但缺乏弹性。“税商”，对商品交易或商人收益征税，便成为补充财政来源的手段。

“重农抑商”通过商鞅变法、秦统一六国，成为中国古代经济财政的正统思想。但早在商鞅出生前300年，管仲以商贸为手段，来调控齐国国内经济和社会，通过商税聚敛国家资源，成就了齐桓公的春秋霸业。这种商贸立国思想，收录于《管子》一书。

商税可分两种形式：一是专卖（国营、官卖）；二是民间自由买卖，政府抽交易税。

对于如何增加财政收入，《管子》主张“见予之形，不见夺之理”。不直接加重田税、商业税，而通过专卖、铸币税、调控物价等方式，来间接实现财政征收。最主要是掌握市场渠道，巧用货币、货物的关系，来掌握粮食和其它资源。

《管子》提出“专卖”，国家直接或间接垄断粮食、纺织物以外的重要生活资料，成为历代“税商”的主要手段。专卖最主要的商品是盐、铁，其次还有矿产、酒、茶等。盐税在历代商税占比最高，下面简单说说盐政。

盐的专卖，老祖宗还是管仲在齐国实施的“官山海”，因齐国临海，煮盐业发达。到汉武帝时，桑弘羊进行盐的国营，产制运销都由国家垄断，一直实行到王莽时期。东汉时，变为民间自由买卖，政府收税，实施了一百余年。至南北朝，南朝抽税，北朝抽税、官卖兼行。

隋文帝开始，盐不再抽税，一直实行了137年到唐玄宗开元九年。唐肃宗时期，又开始盐的专卖，但政府只参与批发环节，即民间制盐，政府收购后批发卖给商人，商人运输再零售。商人获得的是一种许可证，即“盐引”，此项盐政制度由大书法家颜真卿最早创设，一直沿用到明清。

清光绪年间的盐引

《管子》提出，国家应利用暴利性资源，不应全面垄断，而要充分与商人合作。“故善者不如与民，量其重，计其赢。民得其十，君得其三。” 从盐政的演变可看出，中国历代对各种商品的专营专卖，基本都是这个思路。以许可证管理为主的“引法”，被广泛运用到其它商品的专卖。

商税反超农业税的特例

两宋和清末，“农税为主，商税为辅”的财政理想被现实反转。

中国的人口在北宋时期突破1亿，商品经济起飞，钱穆先生认为宋代是中国近代经济的开端。人口持续增长，但耕地面积有最大限度。来自田赋的两税在宋太宗至道年间（995-997年）达到最高水平，此后不再增长。

为了实现对内的集权统治，应付北方辽、金，西北西夏政权的军事威胁，宋政府采取“重商”国策：基本取消对商人在政治和社会生活中的歧视政策，经济领域广泛向私人开放，废除了定点定时的坊市制度，对人口流动的管制放松。相应的，政府建立起覆盖城乡的商税征收网络。两宋大多数时期，商税在财政收入的占比都超过来自田亩的两税。

两宋也是中国的城市化率最高的时代，不同学者的研究估计大致在20%-30%。《清明上河图》是对宋代商品经济繁荣的最好写照。

清末商税增加，主要来自外部影响和压力。19世纪前半期，由于全球白银减产引起“道光萧条”，第一次鸦片战争，以及天平天国的爆发，带来巨大财政压力。1853年，清政府对财税进行改革，新增收厘金（国内商业税）、鸦片税，完善了海关体系。1885年，田赋在清政府税收中的占比下降到一半。

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02

财政支出

财政的支出端，主要是皇室及宗族支出，军费，官费，公共工程四项。后三项是大头，也体现出中华共同体虽然是从封建到集权的一个发展过程，但它的公共性是逐渐增强。

皇室支出

西汉初，皇室财政和国家财政就分开了。来自人口和土地的赋税进国库用于行政和军事开支，管理政府财政的是“三公九卿”中的大司农（后来改名为“治粟内史”）。商业税用来支付皇室和贵族的开支，皇帝的财政由九卿中的少府管理。这种制度上的分离，实质上是对皇权的一种制衡，具有进步性，与欧洲的封建王室不同。

军费

军费来源，大体经历三个阶段。

战国至唐代以前，兵农合一，法律上规定成年男子必须服兵役，战时政府征发兵役，被征发者自带装备，国家不向士兵支付薪酬，但需要准备军粮。生活在北魏时期的木兰代父出征前，“东市买骏马，西市买鞍鞯，南市买辔头，北市买长鞭”，背后就是这种“寓兵于农”制度。

宇文泰创立府兵制，唐朝时沿用，是过渡期。这也是一种兵役制度，但变为“全兵皆农”。

民户按贫富分九等，中三等、上三等才有当兵资格，自愿报名，由政府筛选，正式定为军户。当兵家庭租税全免，政府不再发军饷，随身武装士兵自行筹办。和平时期府兵耕地种田，在折冲府将军领导下进行日常训练。战争发生时，朝廷另派将领聚集各地府兵出征。战事结束后又回归本镇，重新归入当地折冲将军管辖。通过“平时为民，战时为兵”，军队自给自足，没有战事政府的军费支出很小。

唐中期，府兵制被募兵制取代，至北宋全面继承，延续到明清。政府拥有常备军，军饷由财政集中供给。

维持常备军，军费开支便成为中央财政的主要支出，到王朝中后期逐渐变为沉重负担。北宋的冗兵问题自不必说。据估计北宋的养兵费用占财政收入的一半，南宋更上升到80%左右。1137年，岳飞麾下的岳家军，军费支出超过当年南宋中央政府总收入的10%。

明朝中后期也面临军费开支逐渐增加。隆庆年间（1567-1572年），九边重镇共驻军62万人，每年需发的军饷达281万两白银，两税与盐税收入加起来都不够，这还只是士兵的工资，不包括草料费和其他费用。

官僚薪俸

大型共同体的运转离不开官僚队伍。《周礼》中有关于政府分官设职的安排，后世很多官职名称源于此。那时贵族和宗室才能进入官僚体系，贵族从封地上获得的收入就是俸禄。

到战国时期各国纷纷变法图强，官僚职业化，大多数官员没有封地，俸禄以实物或货币形式支付。孔子51岁步入仕途，56岁因鲁国高层政治斗争，被迫跳槽到卫国。卫灵公问孔老师，您在鲁国的待遇如何呀。孔子答：奉粟六万。也就是每年六万石小米。汉朝的三公、太守被称为“两千石”，以实物给官俸定级，一直实行到明朝，但实际发放时折算为各种实物或货币。

由于运输成本高，实物形式的官俸制度运行效率很低。从秦汉至唐宋，国家都曾向官员授予职分田和公廨田。前者的地租收入是官员工资，后者则用于政府的办公经费。到明清，官员俸禄则主要以白银支付。

公共支出

公共支出是通过财政手段，对社会资源的一种再分配。这种再分配分阶层、时间和空间。

明朝时已经有社会救助方面的财政支出，这与朱元璋出身平民，亲历过民间疾苦有很大关系，有婴幼救助、赡养鳏寡老人、死葬相恤、贫病救治等。法律规定，地方官员必须在秋冬收养没有依靠的幼孩，到春季再由其亲属领回。

明清两朝均重视学校，政府财政支持中央和地方办学。在教育上的财政支出，不仅发挥了选拔人才的作用，也是将国家权力向低阶层民众开放。贫困学生通过资格考试进入学校后，生活费用也有财政支持。

时间上的再分配，主要是一年之内，青黄不接与收获季节之间的平衡，以及不同年份中，丰收年和歉收年之间的平衡，主要方式是粮食仓储，比如汉的常平仓，隋的义仓，宋的社仓，明的预备仓。历代政府还在春夏之交借给贫民粮食，到秋熟偿还并支付少量利息。

空间上再分配，最重要是水利工程和漕运系统的开发和维护。中唐以后南北经济发展的差距越来越大，与北方的水利网络被破坏尤为相关。而江南地区依靠水利，取得辉煌的农业、工商业成就，又通过漕运系统被部分调度到北方。全国的经济、政治资源通过漕运系统，得以在南北方平衡配置。

因虎门销烟而家喻户晓的林则徐，为官一生最大的政绩在于治理河患，兴修水利，并凭此获得道光皇帝的信任和赏识。道光十一年（1831年），林则徐被擢升为东河河道总督，办理黄河河务。

03

管理思想和方法

“量入为出”是理想，“量出为入”是现实

以有限的财政支出来应对相对固定的帝国职能，这种“量入为出”的原则，是农业社会家庭财务原则在国家财政上的映射与商，业社会形成鲜明对比。

商人需要解决流动资金缺口的问题，以小博大，借贷和与之匹配的契约精神，很早就植入商业国家的基因。欧洲皇室向商人借钱，是再正常不过的事情，但在中国历史上，有哪个皇帝遇到困难找豪强、富商借钱的？南朝刘宋文帝，为筹措第三次北伐的军费，强制向富户借款。这可能是晚清以前，中国历史上唯一特例。《资治通鉴》对此记载，“扬、南徐、兖、江四州富民家赀满五十万，僧尼满二十万，并四分借一，事息即还。”

与“量入为出”相对应是“轻徭薄赋”，在政治上用有限的财政资源来约束君主的权力，以及国家对社会和经济进行有限干预。这两种思想的对立，从两千年前汉武帝时期的盐铁大辩论，就开始了。

“量入为出”不仅是数量上，亦有结构上的要求，即“式法制财”。这一设想最早在《周礼》中提及，意思是专款专用，具体的支出项对应具体的收入项。这种管理思想在一定程度上可以避免挥霍、减少贪污，但当财政规模不断扩大，不免显得僵化。举个明朝的例子。1592年，宛平县要将不到2000两白银，分别送到中央政府制定的27个仓库和部门，供其使用。

到了王朝中后期，依附于皇权的宗室，皇权依赖的官僚队伍，支撑皇权的军队越来越庞大，并带来财政支出的大规模增长，最终突破小农经济能够提供的财政收入极限，财政上不得不进行“量出为入”的改革。惯用的方法是开源节流，通过扩大商税增加收入，同时压缩皇室和官僚队伍。

当王朝面临严重的内外部威胁时，财政支出会急剧增长，如果改革无法快速让财政恢复平衡，就只能通过改朝换代来强制恢复。

而以农业为基础的王朝模式之所以如此有韧性，因为旧王朝毁灭后，只要给小农家庭配置适当土地，社会经济和结构就很快可以恢复。能够掌握和支配足够土地资源用于分配的政权，往往就是群雄逐鹿的胜出者，“打土豪、分田地”之所以这么有号召力，因为它已被反复验证过多次。

财政的中央和基层架构

汉朝起，中央与地方财政就有统一的会计制度，各级政府报表一年一造，层层上报，最后汇总到治粟内史。

唐初，中央政府已经统一征收租庸调，支出也由中央控制，地方州县负责计征输纳，不允许直接留占。两税法实施后，采取中央对收支定额管理，对地方实行定额包干制度。以州为单位，将两税所得分三份，分别上缴中央，拨配给节度使，留州自用，是为三分制。

中国古代政治，自北宋起实现真正的集权，财权也随之高度集中。以清朝为例。一切财权掌握在户部，户部虽然不直接经手实际收支，但通过会计科目、收支标准和报销制度来保证一切财政收支都由中央控制。税额、税目、税率都由户部统一制定，地方政府名义上没有权力另立税目。

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省级官员，各如省布政使司，盐运使司，粮储道，海关道，直接隶属户部。严格的报销制度，是保证集权的核心，但也成为中央官员寻租的后门。有兴趣可查查清末的“云南报销案”，能对这套制度有全面的理解。

大型的军事支出、公共工程支出，全由户部筹拨，各省无需也无权自筹。

清的地方行政分省、府、县三级。从税收的角度看，县是基本税粮征收单位，府是基本会计单位，省是中转运输单位。县以下就是最基层的农村行政结构，清代沿用明朝的里甲制，每110户编为一里，选纳粮最多的10户充当里长；里下设甲，每甲11户，其中一户为甲长。

这实际是从秦的乡里制演变而来，汉唐皆沿用，到宋改为保甲制，确保对户口、土地和赋税的有效管理。今天和我们普通老百姓日常打交道的社区，实质上也是沿袭了古代的基层管理方法。

百代皆行秦政治。此言不虚。

本文主要参考书籍：

1）钱穆先生《中国经济史》授课记录；

2）上海财大刘守刚教授编写的《财政中国三千年》。

全文完